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01

生態環境分區管控體系初步形成

第一階段：頂層設計，試點先行。2016年，原環境保護部在“十三五”環境影響評價改革實施方案中就“三線一單”工作作出安排。在京津冀、長三角和珠三角地區戰略環境評價中，探索將“三線一單”環境管控思維融入評價工作，提出了基于地市級行政單元的分區域、差異化管控策略。2017年，原環境保護部組織有關技術單位總結多年來區域戰略環境評價、城市環境總體規劃等工作經驗，在連云港、鄂爾多斯、濟南、承德等地市試點工作基礎上，研究確立“三線一單”技術路線和編制方法，印發技術規范。同年，長江經濟帶戰略環境評價和第一批12省（市）“三線一單”編制工作正式啟動。

第二階段：統籌部署，全國推進。2018年，生態環境部在總結12省（市）實踐經驗的基礎上，印發《區域空間生態環境評價工作實施方案》，指導全國以區域空間生態環境評價為工作平臺，加快編制“三線一單”，建立生態環境分區管控體系。2019年，第一批試點編制“三線一單”的12省（市）的成果全部通過生態環境部審核；第二批全國其他19省（區、市）及新疆生產建設兵團全面啟動“三線一單”編制工作。

第三階段：政府發布，應用實施。2020年，重慶、浙江、上海、江蘇、四川、安徽、湖南7省（市）“三線一單”成果已陸續發布，標志著“三線一單”生態環境分區管控步入應用實施階段。各省（市）邊編制、邊應用、邊完善，在地方立法、編制規劃、優化布局、項目準入等方面積極探索應用。貴州、四川、湖南、江西、天津、山東、甘肅、陜西、吉林、河北、山西等省（市）通過人大立法，確立了“三線一單”的法律地位。

確立工作模式。采取國家頂層設計、省為主體、地市落地的模式推進工作。國家層面，開展制度設計，建立技術方法體系和數據共享系統，就成果編制、發布應用、更新調整、技術保障等方面提出了明確的指導意見。省級層面，落實“三線一單”編制實施主體責任，組織好“三線一單”的編制、發布、實施、監督、評估和宣傳工作。市級層面，統籌協調、落地實施，主動參與編制工作，在省級“三線一單”成果框架下，結合城市發展定位、空間發展和保護格局，進一步細化本市“三線一單”成果。

建立技術體系。已出臺一系列技術規范，在技術指南和技術要求中，明確了編制的一般性原則、內容、程序、方法和要求；在成果數據規范中，提出成果數據的內容、形式和結構要求；在清單編制要點中，細化了編制原則、思路和要求，規范了總體準入要求和環境管控單元準入要求；在制圖規范中，提出了制圖的基本規定、土建類型、土建應用和圖件提交要求。此外，針對岸線生態環境分類管控、近岸海域分區管控分別編制了技術說明；針對各地在“三線一單”編制過程中遇到的技術需求及問題，及時編制“一問一答手冊”。

健全工作機制。一是對口指導機制。生態環境部制定印發對口指導工作規程，確定了5家負責對口指導的技術單位，在各省份推進工作的關鍵環節予以指導。二是專家咨詢機制，生態環境部成立了由顧問專家組、技術專家組和各省（區、市）責任專家構成的“三線一單”專家組，成員近百人。三是包保工作機制。生態環境部制定印發了“三線一單”工作保障方案，成立7個包保組，進行對口幫扶、定期調度、督促進度、跟蹤質量；成立總體組和技術支持組，及時匯總各地“三線一單”工作中存在的管理、技術層面的問題，協調推動解決。

02

“三線一單”生態環境分區管控初見成效

一是框定生態環境分區管控格局。12省（市）“三線一單”共識別需要優先保護的區域135萬平方公里，涵蓋了各類自然保護地、飲用水水源保護區、江河源頭、環境空氣一類功能區以及永久基本農田集中區等生態環境保護的關鍵區域。共識別需要重點管控的區域40萬平方公里，實現了對當前及未來開發程度高、污染物排放強度高、人居安全風險高、資源開發利用效率低等區域的重點管控。對其余區域實施以控制污染物排放、保持環境質量為主的一般管控。

二是確定差異化的管控分區。上游水源涵養、生物多樣性保護、生態安全屏障維護等任務較重，優先保護單元面積占比相對較大，青海、四川、云南、貴州優先保護單元占本省國土面積比例達到二分之一至三分之二。中游湖南、湖北、江西土壤環境風險防控、水環境污染防治等任務較重，重點管控單元面積相對較大，占本省國土面積比例約四分之一。下游率先實現產業轉型升級和環境質量改善的愿望迫切、精細化管理程度高，重點管控單元精度達到17平方公里，上海、江蘇、浙江管控精度分別為9平方公里、10平方公里、14平方公里。

三是提出針對性的管控要求。12省（市）生態環境準入清單的編制堅持問題導向和目標導向相結合，針對區域特征和空間單元特點提出適用、管用的管控要求。例如，四川省川南經濟區產業沿江集聚，取、排水口交錯，小流域水環境保護形勢嚴峻，傳統工業集中，大氣污染物排放量大、擴散條件差。在四川省“三線一單”成果中，針對上述問題明確提出“優化沿江產業布局”“促進輕工、化工等傳統產業提檔升級”“對白酒產業和頁巖氣開發提出高水平的環境管控要求”等總體管控要求，并在環境管控單元層面細化、落實。

四是建設多接口的數據平臺。生態環境部統一搭建了成果數據共享系統，已集成12省（市）“三線一單”成果數據，實現查詢、分析等初級功能，形成長江經濟帶生態環境分區管控“一張圖”。預留環境監測、排污許可、執法監督和國家生態環境共享服務平臺接口，有助于提升生態環境大數據分析能力。12省（市）結合本地區生態環境信息化管理平臺，開發“三線一單”數據應用系統。

一是提升長江經濟帶大保護的意識和能力，為地方黨委和政府履行環境治理領導責任提供有力抓手。“三線一單”工作啟動以來，12省（市）黨委和政府將編制和實施“三線一單”作為貫徹落實生態文明建設的重要舉措，均成立了省（市）政府領導任組長的工作協調小組，多次召開會議研究部署工作。通過“三線一單”編制工作，地方政府較為系統地掌握了區域生態環境突出問題、未來壓力和分區管控策略及要求，有助于對區域發展、產業調整、污染控制等工作提前謀劃、預先布局。

二是建立環境監管和全民行動信息平臺，為企業和公眾接受并參與環境管理提供便捷服務。“三線一單”工作精度達到區縣甚至鄉鎮及產業園區級別，構建全國數據共享系統和省級數據應用系統，將逐步實現上下聯網、信息共享，為全民參與環境治理、強化社會監督提供空間信息支撐。“三線一單”實現了生態環境管控要求的清單化、可視化，實現生態環境管控要求“有言在先”，為企業落實環境治理責任創造有利條件。

三是推動生態環境治理的制度體系、實施體系融合，為全面提升生態環境治理效果打下基礎。12省（市）“三線一單”在編制過程中系統梳理分散在農業農村、水利、自然資源、工業和信息化等部門的生態環境管理和準入要求，有力推動部門之間、省市之間生態環境管理思路的銜接、融合。同時也與市縣政府進行了多輪的對接與宣講，與基層同志深入交流，解讀生態優先、綠色發展理念，為形成生態環境管理層級間、部門間的合力打下良好基礎。

03

生態環境分區管控體系建設與應用展望

發揮“三線一單”生態環境分區管控的源頭預防引領作用，將空間布局約束、污染物排放控制、環境風險防控、資源開發利用效率等管控要求貫穿規劃環評、項目環評乃至排污許可和事中事后監管全過程。總體思路是通過加強宏觀、中觀層面的管控，有力推動項目環評的“減”和“簡”。首要任務是有效銜接區域環評、規劃環評和項目環評，建議把握以下原則：

區域環評宜粗不宜細。區域環評工作尺度大，優勢在于具有戰略性、前瞻性，提出的管控要求應針對區域或環境管控單元的發展特征和突出問題，應突出硬性、原則性的特點，而不宜過細。

規劃環評宜實不宜虛。受制于我國規劃類型多樣、層級較多的復雜性和不確定性，規劃環評有虛化傾向。實質上，規劃環評是源頭預防、承上啟下的關鍵環節，對上要落實“三線一單”要求，對下要指導項目環評準入。應在行業布局、結構、規模、時序上深入分析，在優化規劃方案上提出務實、管用的建議。

項目環評宜簡不宜繁。我國項目環評已開展多年，技術規范完備，常規性建設項目具有大量可參照借鑒的案例。隨著規劃環評工作不斷深入，在空間布局、選址選線、發展規模、資源利用、污染物排放、環境準入、環保措施等方面對項目環評提出指導和約束要求，為項目環評簡化創造有力條件。

相關的具體銜接點在于：“三線一單”明確生態環境分區管控的原則性要求，對后續開展的規劃環評和項目環評具有指導和技術支撐作用。對于規劃環評，在規劃協調性分析、制約因素分析、環境目標和評價指標體系確立、環境影響預測與評價、規劃方案綜合論證等關鍵環節，應充分銜接落實“三線一單”要求。對于項目環評，應依據“三線一單”成果，分析判定建設項目選址選線、規模、性質和工藝路線等與建設項目所在環境管控單元準入要求的符合性；區域環境質量現狀評價、污染源調查等工作可直接引用區域環評結論或開展更為全面或深入的工作。

服務生態環境“十四五”規劃工作。“三線一單”成果中提出了分區域分時段的環境質量改善目標、主要污染物削減方案和管控要求，其中較充分地考慮了2025年水環境和大氣環境保護目標、土壤環境風險防控目標，可為生態環境“十四五”規劃編制提供基礎支撐。

服務生態環境立法工作。“三線一單”成果與全國人大正在制定的《長江保護法》立法目標高度契合，應將“三線一單”作為生態環境保護基礎性制度納入《長江保護法》。全國生態環境保護大會提出開展重大經濟政策和產業布局的規劃環評，省級黨委和政府加快確定“三線一單”等新要求，這在現行《環境影響評價法》中尚屬空白或薄弱之處，應補充納入。

服務生態保護紅線監管工作。“三線一單”銜接落實了生態保護紅線，建立了包括生態保護紅線和一般生態空間的生態空間分級分類管控體系，形成了完整的成果數據，可提供給生態保護紅線監管平臺使用。

服務流域和海洋生態環保工作。“三線一單”成果中分析識別了水環境、水生態、水資源方面的重點問題與重點區域、水環境質量現狀，明確了分階段的水環境質量底線目標，測算了削減比例等，提出了主要流域（區域）、重點湖庫、各地市水環境分區管控要求，可為碧水保衛戰和“十四五”流域生態環境保護工作提供基礎支撐。涉海省份“三線一單”成果銜接了海洋生態保護紅線，開展了海岸線分區，按照陸海統籌原則提出了生態環境準入要求，可對近岸海域生態環境監管工作提供基礎支撐。

服務大氣污染防治工作。“三線一單”成果中分析識別了大氣環境重點問題和重點區域、大氣環境質量現狀，明確了分階段的大氣環境質量底線目標，測算了主要區域、城市群及各地市大氣污染允許排放量、削減量及比例等，提出了主要區域、城市群及各地市大氣環境分區管控要求。可為藍天保衛戰和“十四五”大氣污染防治工作提供基礎支撐。

服務土壤污染防治和監督管理工作。“三線一單”根據土壤環境質量標準及土壤污染防治相關規劃、行動計劃要求，明確了土壤環境風險管控目標，劃分了優先保護區、重點管控區和一般管控區，針對農用地、建設用地污染地塊、疑似地塊以及重點監管行業企業集中區，分別提出了環境風險管控要求，可為土壤污染防治和監管工作提供基礎支撐。

服務生態環境監督執法和督察工作。“三線一單”確定的優先保護單元和重點管控單元可作為生態環境監管的重點區域，生態環境分區管控要求可作為生態環境監管的重點內容。“三線一單”成果可作為中央生態環境保護督察工作的工具性資料，“三線一單”數據共享平臺可提供查詢、統計等服務功能。

“三線一單”系統集成了環境要素管控規則，形成了國土全覆蓋的管控體系，解決了環境管理要求破碎化的問題，在成果內容和數據格式上均具備與國土空間規劃對接的基礎，對“雙評價”、國土空間規劃重點內容編制具有技術支撐作用。推進“三線一單”與國土空間規劃兩項工作有效銜接，需加強國家頂層設計、省級統籌協調、市縣實施應用，在各層面理順工作機制，保障兩項制度同向同行、形成合力。

國家層面建立信息互動機制，做好頂層設計。加強部際溝通，在生態文明體制改革總體要求和職能分工框架下，就兩項工作協同發揮作用達成共識，及時交流工作成果、進度安排，商討兩項工作有效銜接、形成合力的技術保障措施和政策保障措施，建立協調機制。

省級層面建立工作協作機制，統籌協調部署。繼續發揮各省份“三線一單”協調小組作用，統籌協調工作進度，充分發揮“三線一單”在空間規劃體系中前置引導的基礎性作用。統籌協調工作成果，在地方立法、政策制定、規劃編制、執法監管中相互銜接、相互促進、動態更新。

地市層面建立聯合運行機制，強化落地應用。將“三線一單”和國土空間規劃共同作為推進“放管服”改革的重要工作基礎，在建設項目審批中強化成果應用，加快環境合理項目落地，提高審批效能。實施聯合監督檢查，督促“三線一單”生態環境分區管控要求、國土空間各類管控邊界以及約束性指標的落實。

文獻來源：李元實, 郭倩倩, 王占朝. “三線一單”生態環境分區管控體系建設回顧與展望[J].環境影響評價,2020,42(5):1-4